經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 田進(jìn) 這是一場(chǎng)涉及千萬(wàn)農(nóng)民工的重新遷徙。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，從2010年開(kāi)始，跨省就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量占全國(guó)農(nóng)民工的比例從31.36%不斷下滑（2021年為24.38%）。從2015年開(kāi)始，跨省農(nóng)民工的總數(shù)更是開(kāi)始出現(xiàn)下降，2015年-2021年下降了615萬(wàn)人。

從流向來(lái)看，在過(guò)去十年農(nóng)民工規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的同時(shí)（2020年短暫下跌），東部地區(qū)雖然仍吸納了60%左右的農(nóng)民工，但吸納人數(shù)從2016年開(kāi)始緩慢下跌，由2015年的16489萬(wàn)下滑至2021年的15438萬(wàn)。這意味著6年間，東部地區(qū)吸納農(nóng)民工數(shù)量少了1000萬(wàn)，期間中西部地區(qū)吸納農(nóng)民工數(shù)量則一直在持續(xù)增長(zhǎng)。

在路線版圖變遷之際，哪些因素主導(dǎo)著農(nóng)民工回流、回流后的農(nóng)民工生存現(xiàn)狀如何、回流對(duì)于中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化有何影響等系列問(wèn)題成為了一種值得長(zhǎng)期關(guān)注和分析的社會(huì)現(xiàn)象。

11月28日，針對(duì)上述問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)專(zhuān)訪了經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵。作為中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任，李鐵長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)民工與城鎮(zhèn)化政策研究，親歷多次城鎮(zhèn)化改革政策制定過(guò)程，近十幾年更是數(shù)次發(fā)聲“推動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化將成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?rdquo;

李鐵表示，改革開(kāi)放幾十年來(lái)，我們經(jīng)歷過(guò)多次宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，而每次在就業(yè)方面受到最大沖擊的一定是農(nóng)民工。但也正是由于農(nóng)民工在自己的家鄉(xiāng)有宅基地、住房和承包地，一旦經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，農(nóng)民工自動(dòng)返回家鄉(xiāng)，在很大程度上化解了因?yàn)闀簳r(shí)的失業(yè)對(duì)于城市所帶來(lái)的潛在社會(huì)危機(jī)。

|對(duì)話|

農(nóng)民工在回流

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：“年初外出務(wù)工、年末回”曾是上億農(nóng)民工的選擇，在你的調(diào)研或研究中，近幾年農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)趨勢(shì)如何？

李鐵：從我個(gè)人的研究和觀察來(lái)看，農(nóng)民工外出打工的增長(zhǎng)趨勢(shì)在放緩。與以往外出打工存在巨大差別是，農(nóng)民工從跨省區(qū)流動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向在本省內(nèi)的各類(lèi)中心城市務(wù)工就業(yè)。如果把跨省就業(yè)和跨越本縣域的農(nóng)民工都稱(chēng)為外出打工，這個(gè)數(shù)據(jù)在近些年來(lái)已經(jīng)出現(xiàn)相對(duì)穩(wěn)定的數(shù)據(jù)，而且疫情期間此數(shù)量在減少，這是非常普遍的現(xiàn)象。

現(xiàn)在看農(nóng)民工回流，還是要搞清楚跨省外出就業(yè)和在本省就業(yè)以及返鄉(xiāng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的區(qū)別。甚至也要區(qū)別因?yàn)槌鞘幸咔榈葐?wèn)題導(dǎo)致的暫時(shí)失業(yè)和真正回鄉(xiāng)做出就業(yè)、定居選擇的兩類(lèi)農(nóng)民工。雖然我們看到很多返鄉(xiāng)農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)置業(yè)購(gòu)房等。

返鄉(xiāng)就業(yè)也有一個(gè)認(rèn)識(shí)上的區(qū)別，就是回到省內(nèi)中心城市算不算返鄉(xiāng)？由于在外從事非農(nóng)就業(yè)環(huán)境的下降，暫時(shí)回到家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村休憩務(wù)農(nóng)，算不算返鄉(xiāng)就業(yè)？從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律上看，人口向產(chǎn)業(yè)高密度集中地區(qū)和各類(lèi)中心城市以及周邊地區(qū)的中小城市聚集是發(fā)展趨勢(shì)。所以對(duì)于一部分農(nóng)民工的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，只能說(shuō)是農(nóng)民工因?yàn)闊o(wú)法享受與就業(yè)所在地的當(dāng)?shù)鼐用裢�等的公共服�?wù)待遇，在最佳就業(yè)年齡期之后一個(gè)無(wú)奈的選擇。

而由于連續(xù)三年的疫情，受影響最大的就是在服務(wù)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工。我們無(wú)法想象，在各類(lèi)嚴(yán)格的防疫政策出臺(tái)之后，農(nóng)民工在沿海和各類(lèi)中心城市仍然會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的增長(zhǎng)，甚至由于對(duì)疫情的恐懼而逃離城市回到家鄉(xiāng)。而這些現(xiàn)象并不會(huì)是長(zhǎng)期趨勢(shì)，這是在特殊疫情期間所做出的的臨時(shí)性選擇，并不影響農(nóng)民工外出就業(yè)的長(zhǎng)期流向。因?yàn)橐咔�、�?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下滑，不僅僅發(fā)生在各類(lèi)中心城市，對(duì)于人口流出地的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，也一樣會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的影響。因此返鄉(xiāng)就業(yè)的前景并不樂(lè)觀。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：疫情對(duì)于農(nóng)民工的回流產(chǎn)生了怎樣的影響？

李鐵：我們?cè)谧罱鼛啄昝媾R著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的多重約束。

一是疫情影響導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，而且也受全球產(chǎn)業(yè)鏈需求萎縮的影響。雖然在2021年，中國(guó)消費(fèi)和投資增速下滑，出口拉動(dòng)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而在2022年，長(zhǎng)三角地區(qū)受疫情影響較大，這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)確實(shí)產(chǎn)生了很大的影響。

二是國(guó)際需求受到中美關(guān)系的影響，也對(duì)中國(guó)出口加工的企業(yè)形成了較大的沖擊，一部分產(chǎn)業(yè)向東南亞的轉(zhuǎn)出，也會(huì)影響到中國(guó)農(nóng)民工的外出就業(yè)機(jī)會(huì)。

三是房地產(chǎn)調(diào)控政策，使得中國(guó)各級(jí)地方政府過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)發(fā)展的增長(zhǎng)軌跡發(fā)生了重大的變化。房地產(chǎn)紅利帶動(dòng)的需求擴(kuò)張，由于政策的約束和調(diào)整，新的替代方式?jīng)]有出現(xiàn)，而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下滑，以及對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，自然會(huì)影響到對(duì)就業(yè)的需求，也會(huì)直接影響到農(nóng)民工的外出就業(yè)。

四是部分地方政府在疫情期間采取的過(guò)度防控政策，嚴(yán)重地影響了從事服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工就業(yè)。

其實(shí)改革開(kāi)放幾十年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷過(guò)多次宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，而每次在就業(yè)方面受到最大沖擊的一定是農(nóng)民工。這點(diǎn)從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和農(nóng)民工外出打工數(shù)量的變化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中就可以看出。但也正是由于農(nóng)民工在自己的家鄉(xiāng)有宅基地、住房和承包地，一旦疫情發(fā)生，農(nóng)民工自動(dòng)返回家鄉(xiāng)，在很大程度上化解了因?yàn)闀簳r(shí)的失業(yè)對(duì)于城市所帶來(lái)的潛在社會(huì)危機(jī)。

回流后的兩面性

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：2008年，約兩千萬(wàn)農(nóng)民工由于經(jīng)濟(jì)不景氣失去工作或沒(méi)有找到工作選擇返鄉(xiāng)。借鑒過(guò)往，這兩年疫情加速農(nóng)民工回流可能會(huì)對(duì)農(nóng)民工生存、中西部就業(yè)市場(chǎng)乃至整體城鎮(zhèn)化產(chǎn)生哪些不利影響？

李鐵：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，肯定對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)會(huì)帶來(lái)不利影響。但是與2008年不同的是，疫情防控政策和之前的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，對(duì)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。前者是付出了一定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)，確保疫情不至于在中國(guó)迅速蔓延，減少和最大限度地降低死亡率的發(fā)生，維持了疫情期間的社會(huì)穩(wěn)定。后者則是要從以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中走出來(lái)，實(shí)現(xiàn)以高技術(shù)和制造業(yè)升級(jí)、增強(qiáng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和調(diào)整。

在沒(méi)有找出更好的方法時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩是十分正常的現(xiàn)象，而且還會(huì)出現(xiàn)一段時(shí)間的繼續(xù)放緩。而這種結(jié)果對(duì)于就業(yè)也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的負(fù)面影響，包括城鎮(zhèn)居民的就業(yè)，更包括大量的農(nóng)民工。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)發(fā)生變化的時(shí)候，我們不可能還是按照原來(lái)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策試圖解決當(dāng)前的問(wèn)題。例如中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很可能會(huì)寄托于大量新的資源和能源產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)，同時(shí)帶動(dòng)依賴(lài)于高能源和資源消耗的產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。而制造業(yè)的空間分布格局不會(huì)發(fā)生根本的變化，東強(qiáng)西弱的格局依然影響著中國(guó)中西部外出務(wù)工就業(yè)人口流動(dòng)的變化。即使因?yàn)槎唐诘囊咔榉揽�，人口向東部沿海制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市群地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)依然還在。

談到城鎮(zhèn)化問(wèn)題，其實(shí)我們應(yīng)該有新的思路。我們?cè)��?jīng)設(shè)想，如果人口持續(xù)向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，放開(kāi)東部地區(qū)和各類(lèi)超大特大城市的戶(hù)口，通過(guò)戶(hù)籍管理制度改革，釋放流動(dòng)人口包括農(nóng)民工的投資和消費(fèi)需求，進(jìn)而可以延長(zhǎng)中國(guó)的房地產(chǎn)紅利，較快地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。而當(dāng)前在就業(yè)形勢(shì)惡化、地方財(cái)政吃緊的情況下，城鎮(zhèn)化政策的推進(jìn)可能就要大大放緩，畢竟如何恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，如何確保地方財(cái)政從債務(wù)危機(jī)中解脫出來(lái)，進(jìn)入收入增長(zhǎng)的良性軌道，如何增加就業(yè)等，應(yīng)該是當(dāng)前在確保國(guó)家社會(huì)治理體系穩(wěn)定的前提下，應(yīng)該重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。而對(duì)于大量暫時(shí)回家緩解在城鎮(zhèn)生活和就業(yè)壓力的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，防止疫情向鄉(xiāng)村的蔓延，維持必要的生存可能也是當(dāng)務(wù)之急。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：從2010年開(kāi)始，外出農(nóng)民工中，省內(nèi)流動(dòng)人數(shù)持續(xù)上揚(yáng)，跨省流動(dòng)人數(shù)整體緩慢下跌，這是否意味著城鎮(zhèn)化空間格局已經(jīng)迎來(lái)拐點(diǎn)？這對(duì)改善縣城空心化乃至農(nóng)村衰敗將是一個(gè)機(jī)遇嗎？

李鐵：城鎮(zhèn)化空間格局確實(shí)是在發(fā)生著重大變化，這是根據(jù)市場(chǎng)化的規(guī)律所決定的。取決于以下幾個(gè)方面的條件：

一是東部勞動(dòng)力就業(yè)的成本在上升，會(huì)影響中國(guó)產(chǎn)業(yè)空間格局的轉(zhuǎn)變。

二是東部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在從傳統(tǒng)的制造業(yè)向現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。對(duì)勞動(dòng)力的需求也會(huì)產(chǎn)生變化。例如對(duì)于有學(xué)歷的就業(yè)人員和無(wú)學(xué)歷的農(nóng)民工，前者的需求就會(huì)更多。

三是中西部地區(qū)中心城市的發(fā)展速度在加快，影響著勞動(dòng)力向本省流動(dòng)的速度也在加快。

四是在近10年來(lái)，一大批在外打工多年的農(nóng)民工，回到家鄉(xiāng)購(gòu)房置業(yè)，解決留守老人和子女就醫(yī)和受教育的問(wèn)題。而從返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的角度看，除了少數(shù)回到家鄉(xiāng)縣城從事服務(wù)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工之外，真正地在家鄉(xiāng)能夠創(chuàng)業(yè)并開(kāi)辦制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工并不會(huì)太多。家鄉(xiāng)縣城的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提高，其實(shí)在實(shí)行房地產(chǎn)調(diào)控之后，雖然有中央政府的政策支持，但是隨著房地產(chǎn)紅利的逐步減少和降低，已經(jīng)基本處于停滯水平。從地方財(cái)政的增長(zhǎng)速度和債務(wù)就可以看出，地縣級(jí)城市現(xiàn)在確實(shí)面臨增長(zhǎng)的較大壓力。因此在最近一段時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模地承接反向農(nóng)民工就業(yè)的機(jī)會(huì)并不會(huì)有顯著的增加。

縣城是否會(huì)出現(xiàn)空心化，在我看來(lái)，隨著農(nóng)民工暫時(shí)的返鄉(xiāng)度過(guò)就業(yè)困境，近些年農(nóng)民在縣城買(mǎi)房的需求增加，人口的增長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)一定的就業(yè)崗位需求。但是，從縣城實(shí)際發(fā)展的情況看，高成本追求房地產(chǎn)化的縣城建設(shè)規(guī)劃格局，還是大大地降低了增加就業(yè)的能力。畢竟曾經(jīng)追求高大上的縣城發(fā)展思路，以及房地產(chǎn)曾經(jīng)帶來(lái)的財(cái)政收入的暴增，導(dǎo)致了縣城建設(shè)支出更注重面子，而忽視了提供低成本就業(yè)機(jī)會(huì)的發(fā)展空間。

未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)部分縣城產(chǎn)業(yè)的蕭條，服務(wù)業(yè)發(fā)展成本過(guò)高，財(cái)政沒(méi)錢(qián)而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)能力的下降等。所以如何面對(duì)縣城適度地通過(guò)發(fā)展低成本的就業(yè)空間，還是需要在度過(guò)疫情之后，各地根據(jù)自己發(fā)展的實(shí)際，創(chuàng)造出更好的經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：未來(lái)農(nóng)民工持續(xù)回流是長(zhǎng)期趨勢(shì)，還是可能會(huì)迎來(lái)拐點(diǎn)？

李鐵：無(wú)論沿海制造業(yè)如何發(fā)展，都要面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)，因此勞動(dòng)力成本增加，對(duì)勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)的變化將是長(zhǎng)期的。因此，大規(guī)模農(nóng)民工向沿海流動(dòng)的趨勢(shì)將會(huì)處于相對(duì)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，甚至?xí)�下降�?/p>

農(nóng)民工年齡增長(zhǎng)之后，因?yàn)閼?hù)籍管理制度改革的滯后，回到家鄉(xiāng)的縣城以上城市可能是長(zhǎng)期趨勢(shì)，其中包括購(gòu)買(mǎi)住房和選擇新的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)。而從鄉(xiāng)村振興的角度看，大規(guī)模的城市資源投入農(nóng)村顯然并不是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的選擇，而鄉(xiāng)村振興的提出，更是要強(qiáng)調(diào)采取什么樣的政策支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，但不等于就會(huì)把市場(chǎng)資源通過(guò)行政的方式引向農(nóng)村。有些政策是需要通過(guò)政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的政策進(jìn)行調(diào)整；對(duì)農(nóng)村的最為簡(jiǎn)陋的基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)適度補(bǔ)貼進(jìn)行改善，包括環(huán)境整治等；還有就是要加強(qiáng)公共服務(wù)體系對(duì)于農(nóng)村的支持。更重要的是如何把農(nóng)村集體的閑置資源通過(guò)市場(chǎng)化的方式有序地利用起來(lái)，而且讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的收益。

上述都是要通過(guò)長(zhǎng)期政策調(diào)整逐步實(shí)現(xiàn)的。但是解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，關(guān)鍵在于如何減少農(nóng)民，如何通過(guò)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來(lái)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，如何通過(guò)穩(wěn)定的、多元化的城鎮(zhèn)化政策鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，如何有效地利用農(nóng)村的非農(nóng)用地資源參與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這些方面還有大量可調(diào)整的政策空間。

新的挑戰(zhàn)與矛盾

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：返鄉(xiāng)后，縣城成為多數(shù)農(nóng)民工的就業(yè)選擇地，這可能意味著他們的工作將更缺乏五險(xiǎn)一金的保障。在你看來(lái)，當(dāng)下農(nóng)民工的就業(yè)保障主要面臨哪些問(wèn)題？

李鐵：農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)是否一定會(huì)缺乏五險(xiǎn)一金的保障，這取決于農(nóng)民返鄉(xiāng)之后從事的就業(yè)崗位和當(dāng)?shù)氐纳绫Ｕ�策等，同時(shí)也取決于在未來(lái)涉及相關(guān)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的過(guò)程中，農(nóng)民如何處置在家鄉(xiāng)村莊的宅基地、承包地和住房等財(cái)產(chǎn)的權(quán)益問(wèn)題。

在中國(guó)工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程較快的城市群地區(qū)，繳納五險(xiǎn)一金已經(jīng)成為工業(yè)企業(yè)必須要遵守的規(guī)則。但是從事自主就業(yè)和服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工，其中很大一部分很難享受到五險(xiǎn)一金的待遇，這與企業(yè)是否落實(shí)當(dāng)?shù)氐纳绫Ｕ�策有直接關(guān)系。在超大和特大城市如此，在全國(guó)其他城市也都是如此。所以此類(lèi)問(wèn)題不僅僅是農(nóng)民工家鄉(xiāng)所在企業(yè)會(huì)存在的問(wèn)題，而是全國(guó)普遍存在的問(wèn)題。

企業(yè)對(duì)就業(yè)人員繳納五險(xiǎn)一金是中央政府明確提出的政策要求。但是在具體落實(shí)上則存在著大企業(yè)和小企業(yè)之間的區(qū)別，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)之間的區(qū)別，正規(guī)就業(yè)和自主就業(yè)之間的區(qū)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市和中西部的小城市或小城鎮(zhèn)之間的區(qū)別等。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社保的規(guī)范性管理也會(huì)日益完善，伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的一些政策在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)逐步得到落實(shí)和解決，農(nóng)民工無(wú)論是在外出就業(yè)地還是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，五險(xiǎn)一金問(wèn)題都會(huì)得到進(jìn)一步的改善。但是在當(dāng)前疫情時(shí)期，顯然這不是一個(gè)必須要急于落實(shí)的應(yīng)急性問(wèn)題。何況外出打工農(nóng)民在家鄉(xiāng)農(nóng)村還有自己的住房和宅基地等。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：目前如果推進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，存在哪些亟需解決的問(wèn)題？

李鐵：中國(guó)中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在著嚴(yán)重的短板，關(guān)鍵在于縣城的作用并沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。例如縣城的公共服務(wù)水平較差，基礎(chǔ)設(shè)施供給能力與各類(lèi)地級(jí)以上城市相比差距較大，縣城的產(chǎn)業(yè)聚集能力和帶動(dòng)就業(yè)能力不強(qiáng)，無(wú)法充分發(fā)揮對(duì)縣域農(nóng)村地區(qū)的支持，交通條件也并不十分便利等等。

雖然近些年大多部分縣城都通過(guò)發(fā)展房地產(chǎn)使得縣城的面貌有很大的變化，但是軟環(huán)境改善不足，縣域人才流失嚴(yán)重，教育和醫(yī)療的水平不僅僅滿(mǎn)足不了縣城人口的需求，更是無(wú)法服務(wù)于縣域的人口。而且基于對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴(lài)，由于房地產(chǎn)調(diào)控等種種原因，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政能力捉襟見(jiàn)肘，債務(wù)嚴(yán)重負(fù)擔(dān)是普遍現(xiàn)象。

推進(jìn)縣城的發(fā)展，重點(diǎn)是要解決人的問(wèn)題。例如，如何提高縣城對(duì)于外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)進(jìn)入縣城創(chuàng)業(yè)的營(yíng)商環(huán)境改善問(wèn)題，如何適應(yīng)縣城處于工業(yè)化中期前的適度發(fā)展和低成本發(fā)展的路徑選擇問(wèn)題，如何強(qiáng)化教育醫(yī)療的水平提高問(wèn)題，如何解決以往縣城建設(shè)中重面子輕里子的基礎(chǔ)設(shè)施短板，如何增強(qiáng)縣城對(duì)于下轄農(nóng)村地區(qū)的輻射效應(yīng)和公共服務(wù)能力等問(wèn)題。

目前制定的促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的文件出臺(tái)，無(wú)論是對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化多重路徑選擇，還是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的返鄉(xiāng)進(jìn)城定居和留守老人兒童的公共服務(wù)改善，以及對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村人口向縣城集中，進(jìn)而提高農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人均占有資源效率，并推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，包括吸引東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向低成本的中西部縣域轉(zhuǎn)移，都具有十分重要的戰(zhàn)略意義，而且這是一個(gè)長(zhǎng)期的政策措施。只要堅(jiān)持不懈，一定會(huì)帶動(dòng)中西部地區(qū)縣城和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展提升到一個(gè)新的水平。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：現(xiàn)階段，中國(guó)有不少縣城存在財(cái)政的問(wèn)題，但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中需要大量的資金支持。這種矛盾如何有效破解？

李鐵：縣級(jí)財(cái)政困難，負(fù)債累累，這是中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展中多年積累的矛盾。原因在于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于通過(guò)房地產(chǎn)發(fā)展模式，形成財(cái)政積累，大搞縣城面子建設(shè)，惡性循環(huán)造成的嚴(yán)重后果。其實(shí)在縣級(jí)財(cái)政曾經(jīng)因?yàn)榉康禺a(chǎn)有充分供給能力時(shí)，可以把收益轉(zhuǎn)向公共服務(wù)水平的提升，縣城的地下管線以及老城區(qū)居民聚集區(qū)的環(huán)境設(shè)施建設(shè)，也可以對(duì)縣域的農(nóng)村道路和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善進(jìn)行適量的投入。但是在當(dāng)時(shí)重物輕人的發(fā)展理念中，幾乎都在復(fù)制其他城市大搞面子工程的經(jīng)驗(yàn)。

目前中央對(duì)房地產(chǎn)政策的調(diào)控措施，重點(diǎn)是要調(diào)整地方官員的發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。當(dāng)下能做的事情，就是避免以往的老路，還是要把重點(diǎn)放在以人民中心的縣域治理理念上�？h城的發(fā)展，也是要重點(diǎn)認(rèn)識(shí)到以相對(duì)較低的成本，放長(zhǎng)發(fā)展目標(biāo)，合理地安排城鎮(zhèn)居民，繼續(xù)解決基礎(chǔ)設(shè)施需求問(wèn)題。而不是搞大廣場(chǎng)、大馬路和大規(guī)模的生態(tài)公園建設(shè)等。要把中央政策支持的內(nèi)容放到對(duì)于進(jìn)城居民和新進(jìn)投資者的服務(wù)上，只有這樣通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力，才能吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人口，吸引低成本的產(chǎn)業(yè)聚集，吸引農(nóng)村人口逐步地向縣城集中。降低債務(wù)負(fù)擔(dān)是長(zhǎng)期的事情，也不是僅僅靠中央政府的財(cái)力支持可以得到解決的。重點(diǎn)是發(fā)展思路轉(zhuǎn)變和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型。

縣城發(fā)展還有一個(gè)最重要的問(wèn)題是如何尊重市場(chǎng)規(guī)律。無(wú)論是縣城建設(shè)還是鄉(xiāng)村振興，需要資金是事實(shí)，但是資金不是天上掉下來(lái)的。在普遍資金短缺的情況下，單純地依賴(lài)于上級(jí)政府的投入是不現(xiàn)實(shí)的。關(guān)鍵是在于如何通過(guò)市場(chǎng)的方式，如何降低外來(lái)投入的各類(lèi)成本，如何有效地利用和發(fā)掘已有資源才是解決問(wèn)題之道。在這方面全國(guó)很多發(fā)展快的縣級(jí)區(qū)域都有十分成功的經(jīng)驗(yàn)。